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国企腐败:多因对高管监督失灵
来源:      2016-09-21 23:45
  

  目前,我国国有企业内部腐败现象主要表现为:利用职权贪污受贿、亲手染指企业利益链、过度职务消费等情况。作为特殊商事主体,国有企业不仅具备私营企业内部风险控制问题,与此同时也具有行政机构的腐败问题,故而需从多重视角对国有企业腐败的成因进行分析。

  内部监督难于落实

  在建设现代企业制度的背景下,国有企业内部监督制度建设经历了监事会制度的导入、外派监事制度的实施和独立董事制度的移植三阶段的演化。此外,从目前来看,国有企业在内部监督上还建立了包括纪检、监察、审计等专职机构,不少大型国有企业也设立了巡视制度。国有企业内部监督机构与国有企业日常经营管理关系密切,从理论上可以成为国有企业日常经营中最有效的监督机制。但从以往查处的国有企业腐败案件来看,现有的国企内部监管体制在监督国有企业高管人员面前,其作用显得十分有限,存在着明显的对高管人员监督失灵的现象。造成这种现象最重要的原因是在目前国有企业体制中,承担监督本单位负责人的机构不独立,很难完成其应有职能。目前国有企业体制中,往往存在行政依附和职务依附的情况。

  外部管理体制存在漏洞

  我国大多数国有企业的领导者仍然沿用党政干部的标准,采用委任或组织选任的方式来确定,容易形成国有企业领导只需对上级负责的思想和行为。在我国现有国有企业管理制度中,党委书记和董事长由组织部任命考核,国资委受政府委托以代理人身份对国有资产保值增值实行监管,企业代理行使国有资产的经营权。资产管理与人员任命相互脱节,使政府作为出资人的角色不到位,进而使政府相关部门无法对企业运营实施有效监管。此外,企业内部纪检组织的设立和运行,不能摆脱国有企业领导干部的直接影响,因此企业内部监督形同虚设。

  价值观扭曲法治观念淡漠

  国有企业相比行政机关而言,涉及的经济利益更多,国企员工较之一般的公务员面临更多的腐败诱因。从目前客观情况来看,国有企业僵化的薪酬待遇制度与未来国有企业的市场化高效管理存在一定差距。这些年,随着市场经济的深入发展,市场中对于企业高管的待遇水涨船高。相对而言,国有企业领导干部的薪酬与市场中同级别企业领导的薪酬出现了较大差异。社会上弥漫着的一切向钱看的思想成为国有企业领导人以权谋私、腐化变质的病灶。在我国领导干部任用体制中,国有企业的领导干部与政府系列的领导干部一样进行管理,这些国有企业的领导“官气”十足。同时由于我国国有企业长期处于龙头地位、垄断地位,国有企业所掌握的社会资源广泛,导致国有企业的领导人权力较大。国有企业领导干部由于平时受到的监管较少,处处享有特权,造成法律意识相当淡漠。不懂法律,对法律不存敬畏之心,往往最终导致了国有企业领导干部最终难逃法律追究。

  国企反腐败法律急需完善

  当前,我国为治理国有企业廉洁问题制定了不少的法律,但这些法律各管一片,缺乏必要的衔接。不论是纪委还是司法机关,更多是重视相关责任人党纪责任、刑事责任的承担,却鲜有顾忌相关责任人民事责任的承担。而反观我国公司法规定,不但有股东诉讼要求董事、高级管理人员承担责任的制度安排,更有监事会制度的安排,设立专门机构或者专人监督企业运营。因此,在今后立法中,针对国有企业治理模式中应当增加监管主体的细节性规定,借鉴公司法中监事制度的安排,成立专门机构或者专人监督企业运营,并承当相应责任。

  从法律体系来看,民商事法律制度的安排是解决在市场经济条件下一般性的问题,而刑事法律制度是为了解决给国家管理、市场秩序造成损害的严重的问题。在国有企业身上,企业廉洁问题一方面表现为市场主体的一般性问题,另一方面也表现为对国家财产、经济制度造成损害的严重问题。因此,仅仅有民商事法律制度的规范,不足以应对国有企业腐败问题。刑事司法由于其惩罚力度大,配合高破案率,提高企业家犯罪的成本,就会有效地抑制国有企业廉洁问题。

  因此,结合国际经验,针对我国国有企业领导干部的培养特点,我国应当针对国有企业贿赂问题进行统一的立法,而不是分割在贪污罪和非国家工作人员受贿罪,以及为亲友非法牟利罪中进行惩罚。同时,考虑到国有企业在国民经济中的龙头和垄断地位,创立良好的市场经济秩序,预防国有企业廉洁问题也应当成为刑事法律建设的关注点。在我国,行贿行为虽然入罪,但是处罚力度低,且在实践中常常不予处罚。因此应加大行贿行为处罚力度,降低构成行贿犯罪行为的门槛,加强对商业行为道德底线的政治力度,为市场经济良性运营创立好的环境。

  国有企业在我国国民经济中占有重要地位。建立健全多层次的监督制度、强化国有企业领导的法律责任,是在制度上提高国有企业廉实力最重要的方式。作为国有企业,其行为规范应当符合我国现行法律制度的规定。当国有企业的廉洁问题触犯了现行的法律制度,国家司法机关也应当依法对国有企业的廉洁问题进行法律处理。而这种法律处理则是国有企业廉洁问题的最后治理方式。只有法律制度健全、法律责任落实,才能让国有企业的领导人从想腐败到不敢腐败,从不敢腐败到不愿意腐败。

  (作者为清华大学社科学院廉实力建设与发展研究中心博士后,助理研究员)


 
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